정책패러다임 이론을 적용한 카지노산업정책 변동과정 분석

정책패러다임 이론을 적용한 카지노산업정책 변동과정 분석

출처:카지노사이트 국내 최고의 자본과 보안을 자랑하는 카지노검증사이트 안내

카지노산업정책의 정책변동과정을 Hall의 정책패러다임전환 이론을 적용하여 분석하였다.

정책패러다임전환이론은 정책패러다임이 전환되며 기존 패러다임 안정기, 변이 축적기,

실험기, 기존 패러다임 권위 손상기, 새로운 아이디어 채택기, 정책옹호연합 경쟁기,

새로운 패러다임 정착기의 역사적 전환과정으로 설명하는 모형으로

카지노산업정책의 정책변동과정을 사례로 정책패러다임 전환 과정을 설명하고자 하였다.

연구문제를 중심으로 사례의 분석 결과를 정리하면 다음과 같다.

먼저 역사적 전환과정의 단계별 특징을 살펴보면,

첫째, 기존 패러다임 안정기에서 카지노산업정책의 제도화는

법·제도적으로 1961년 11월 ⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법⌟의

제정으로 국내 카지노산업 합법화의 기반을 마련 하고,

1962년 9월 ⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법⌟의 개정으로 외국인을 상대로 하는

카지노업 허가의 법적 근거가 되었으며,

1969년 9월 ⌜복표발 행·현상 기타 사행행위 단속법⌟의 개정을 통해

내국인의 카지노 출입 금지 조치가 시행되며 외국인 전용 카지노업의

정책패러다임 기반이 구축되었다.

1975 년 8월 ⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법 시행령⌟의 일부개정으로

카지노 시설에 대한 관광업소의 허가유형 및 시설기준을 신설하여 카지노시설에 대한

법적 근거를 명문화하여 호텔 부대시설로서 외국인 전용 카지노업을

규정하는 정책패러다임이 정착되었다.

카지노산업정책의 정책 행위자는 1961년 6월 제정·공포된 ⌜국가재건비상조 치법⌟에 의해

최고통치기구로서 국가재건 최고회의가 주도하였으며,

1963년 이후 제 3공화국이 수립 후 군사정부의 통치가 이어지며 정부 관료를 중심으로

폐쇄적 그룹에 의해 제도의 도입, 시행 및 조정 작업이 광범위하게 진행되었다.

카지노산업정책의 경제·사회 환경으로 1960년대는 전후 피폐해진 경제 복구가

최우선 과제였으며, 1962년 한국 경제의 산업화를 목적으로 경제개발5개년 계획 수립 후

외화획득이 매우 중요한 과제였으나 사회기반시설의 부족 및 국제 경쟁의 장벽으로

수출을 통한 외화획득이 어려웠으므로, 외화 획득을 위한 관광시설 및 카지노의 개발이

대안으로 부각되었다.

카지노산업이 국가 경제 재건을 위한 외화획득이라는 당면목표 하에

제도화 된 이후 1967년 인천에 국내 최초의 카지노가 개설되고

곧이어 1968년 서울에 두 번째 카지노가 개설되면서 카지노산업정책이 도입되었다.

이후 충북, 부산, 강원 등 전국으로 외국인 전용 카지노 개설이 확산되고

제주도 특정지역개발계획이 시행되며 제주지역에 대수의 외국인 전용 카지노가

개설되며 외국인 전용 카지노산업정책이 확장되었다.

즉, 1960년대 전후 경제 재건의 목적으로 외화획득이 중요한 과제였던

국내의 경제·사회 환경 측면과 정부 행위자 중심의 제도화,

그리고 제도기반의 외국인 전용 카지노업의 도입과 확산이 약 30년간 유지된

정책 패러다임 안정기의 특징으로 분석되었다.

둘째, ‘외화획득 목적의 외국인 전용 카지노산업정책’의 정책패러다임이

안정기를 유지하는 가운데 외화 획득과 관련 없는 사회문제가 발생하였다.

내국인의 카지노 출입이 사회적인 병폐의 원인이 되었으며,

외국인에 대한 외화획득을 목적으로 카지노사업장에 대한 외화환불제도를

도입하였으나 오히려 국내사업자의 외화밀반출 수단으로 활용되었고,

카지노기업의 불법 탈세가 사회문제로 떠올랐다.

정부 내부의 관료를 중심으로 한 처벌 및 관리 강화 제도의 보완이 전개 되었으나

문제를 근본적으로 해결하지 못하며 지속적으로 발생 및 축적되었다.

또한, 외국인 전용 카지노가 합법화되고 전국으로 확장되어 온 이후

1990년대 중반부터 외국인 이용객 증가세가 한계에 다다르며 실적의 하향 추세에

접어들 게 되었다.

이는 일본·마카오·필리핀·호주 등 주변국의 경쟁이 치열해지는 것과 밀접한 관계가 있었다.

한편, 카지노 허가권자가 지방경찰청장에서 교통부장관으로

그리고 문화체육부장관으로 교체되는 행정조직의 변화는 카지노산업을

바라보는 관점을 사행행위로서 규제대상으로 보는 것이 아니라

관광사업으로 활성화해야하는 미래 전략사업으로 바라보는 변화의 계기가 되었다.

이러한 관점의 변화는 1997년에 발생한 IMF 경제 위기와 맞물리며

‘외화획득 목적의 외국인 전용 카지노산업정책의 정책패러다임’하에서

관광객 대상 외화 획득을 주목적으로 했던 카지노 산업의 역할에 대해

지역경제 활성화와 고용창출을 유발하는 관광산업이라는 새로운 아이디어 등장의

계기가 되었다.

즉, ‘외화획득 목적의 외국인 전용 카지노산업정책의 정책패러다임’ 하에서

내국인의 카지노 출입, 외화밀반출, 불법탈세 등 사회문제의 발생 및 지속적인 축적,

해외 경쟁환경이 치열해지며 카지노산업 실적 저하의 문제 발생,

정책 주관 조직의 변화와 IMF 외환위기로 인한 거대한 외생변수의 발생 등

정책 균열 요인들이 변이 축적기의 특징으로 분석되었다.

셋째, ‘외화획득 목적의 외국인 전용 카지노산업정책’의 정책패러다임이

변이 축적기에 들어선 가운데 이런 변이 사건들을 해결하기 위해 정책 수단의 수위 조정과

수정을 시도하였다.

정책 수단의 수위 조정은 허가 개수의 기준과 허가 대상 시설 기준의 조정으로

허가 개수는 1도1카지노 원칙으로 허가제를 유지해 왔던 정부가

1990년 ‘제주도 종합개발 기본방향’을 수립하고 개발사업 진행을 위해

다수의 카지노를 동시다발적으로 허용하며 카지노 허가수위를 조정하였다.

허가 대상 시설 기준의 조정은 1998년 ⌜관광진흥법⌟ 개정으로 관광호텔 대상으로

카지노 시설을 허용했던 기준을 완화하여 서울 내 컨벤션에도 카지노 설치를 허용하며

허가대상시설에 대한 수위를 조정하였다.

정책의 수정은 1995년 12 월 ⌜폐광지역개발지원에 관한 특별법⌟을 제정하며

약 30년간 내국인 카지노 출입을 엄격하게 금지하여왔던 정책을 폐광지역개발의

수단으로 내국인 출입을 허용하는 정책으로 수정하는 과정에서 확인되었다.

한편 정부 내 카지노 관할 부서가 교통부에서 문화관광부로 교체되며

카지노 산업을 사행산업으로 보는 관점에서 관광산업, 게임산업, 레저산업으로 보는

관점이 활발하게 논의되고, 경제적 파급효과에 대한 영향력이 강조되며

카지노는 관광산업으로 지역 관광개발의 핵심동인이라는 인식이 등장하고 확산되었다.

관련하여 정부 부처 내 지역개발 관련 다수의 법률 제정 및 개정이 이루어졌다.

2004년 국토교통부는 ⌜기업도시개발 특별법⌟에서 관광레저형 기업도시를 대상으로

5천억원 이상 투자하는 경우 외국인전용 카지노를 허용하는 특례제도를 도입하였다.

2006년에 행정자치부와 국토교통부는

⌜제주특별자치도 설치 및 국 제자유도시 조성을 위한 특별법⌟을 제정하고,

제주관광사업에 5억달러 이상 투자하는 조건으로 외국인 전용 카지노 설치를 허용하는

특례제도를 도입하였다.

산업통상자원부는 2007년 ⌜경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률⌟의 개정을 통해

5억달러 이상 투자를 하는 등 일정 요건을 갖춘 외국인투자자에 대해

외국인 전용 카지노업을 허용하는 특례제도를 도입하였다.

2009년에는 해양수산부 주관으로 ⌜마리나항만법⌟에서 해상 카지노 허용제도

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